PBefG in Bundestag und Bundesrat: Stellungnahme

Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts

Berlin, den 20. Januar 2021

I. Allgemeines

Im Rahmen der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes gilt es, den Taxiverkehr im Sinne der Daseinsvorsorge zu schützen. Das Taxi spielt eine wichtige Rolle zukünftiger, effizienter und nachhaltiger Mobilität. Zur Wahrung eines geordneten und fairen Mobilitätsmarktes hat der Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. (BVTM) bereits am 04. Dezember 2020 eine ausführliche Stellungnahme zum Referentenentwurf vom 03. November 2020 beim BMVI eingereicht. Wir bitten den Verkehrsausschuss des Bundesrates nachdrücklich, diesen zur Kenntnis zu nehmen (s. Anlage) sowie die hier formulierten Nachbesserungsbedarfe bezüglich des neuen Kabinettsentwurfes zu berücksichtigen.

Der Regierungsentwurf bleibt aus Sicht des Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. (BVTM) unter Bezugnahme des Referentenentwurfes vom 03. November 2020 eindeutig hinter seinen Erwartungen zurück. Es besteht sogar erheblicher Nachbesserungsbedarf, um Rechtssicherheit zu schaffen und dem Anspruch eines Level-Playing-Fields gerecht zu werden. Dies wird insbesondere im Hinblick auf die fehlende Regulierung des Mietwagenverkehrs sowie bei der ungleichen Ausgestaltung des Fachkundenachweises, der nur für den Taxiverkehr gelten soll, deutlich. Die hierzu geäußerten Bedenken des BVTM hat der Regierungsentwurf in keinster Weise berücksichtigt. Dies ist problematisch, denn im vorliegenden Kabinettsentwurf sehen wir die konkrete Gefahr einer Flucht in den Mietwagenverkehr, der unverhältnismäßig wenig Pflichten zu erfüllen hat und gleichzeitig, durch die Möglichkeit für weitere Abstellorte, noch gestärkt wird. Und das, bei fehlenden Steuerungsmechanismen für die Kommunen. Eine solche Handhabe steht in keinstem Sinne im Einklang mit dem Ziel eines effizienten Zusammenspiels der unterschiedlichen Verkehrsformen, weshalb sich der BVTM dringlichst für die Einführung einer optionalen Vorbestellfrist für über Vermittlungsdienste vermittelte Mietwagen ausspricht (hierzu s. Abschnitt II.). Denn nur mit wirksamen Steuerungsmechanismen können die Kommunen dem ihnen zugewiesenen Mehr an Kontroll- und Vollzugsverantwortung gewissenhaft nachkommen.

Der Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. begrüßt in diesem Sinne jedoch das Committment des Regierungsentwurfes zur Aufrechterhaltung der Rückkehrpflicht für auftragslose Mietwagen und unterstützt die Forderung der Länder, explizit festzuschreiben, dass diese Rückkehrpflicht immer gilt, wenn eine Mietwagenfahrt außerhalb des Bediengebiets endet.

Es folgen nun Hinweise zu konkreten Änderungsbedarfen.

II. Kommunen brauchen mehr Instrumente, um den ÖPNV wirksam zu schützen.

Das Taxi als Teil des ÖPNV sichert verlässliche Mobilität für alle. Dies auszugestalten soll nach den vorliegenden Plänen stärker in die Hände der Kommunen gelegt werden. Nach aktuellem Stand wird dies jedoch verkompliziert. So sollen Kommunen nicht nur die Rückkehrpflicht von Mietwagenverkehren im Allgemeinen kontrollieren, sondern auch mögliche weitere Abstellorte zulassen können und deren Kontrolle und Vollzug übernehmen. Wer das macht, darf die Kommunen damit nicht allein lassen. Es braucht Know How, Personal und wirksame Steuerungsinstrumente.

Im Vergleich der Regulierung der verschiedenen Verkehrsformen fällt auf, dass insbesondere der Mietwagenverkehr durch Kommunen kaum gestaltbar ist, da es ihnen an effektiven Instrumenten fehlt. Um eine Disruption des Mobilitätsmarktes zu vermeiden, ist dies jedoch unverzichtbar. Ein wirksames Instrument stellt die Einführung einer optionalen Vorbestellfrist für über Vermittlungsdienste vermittelte Mietwagen dar, wenn diese taxiähnlichen Verkehr betreiben. Diese optionale Vorbestellfrist sollte für Vermittlungsdienste einführbar sein, die mehr als 100 Fahrzeuge im Bereich Mietwagen vermitteln. Der BVTM. ersucht den Gesetzgeber, den Kommunen die Vorbestellfrist als optionales Instrument zur Ordnung des Mobilitätsmarktes zur Verfügung zu stellen.

Umsetzung: Einfügung eines Absatzes (6) in § 49 Verkehr mit Mietomnibussen und mit Mietwagen
„(6) Die Genehmigungsbehörde kann als optionales Instrument eine Vorbestellfrist für über Vermittlungsdienste vermittelte Mietwagen anordnen. Diese optionale Vorbestellfrist ist für Vermittlungsdienste einführbar, die mehr als 100 Fahrzeuge im Bereich Mietwagen vermitteln.”

Offizielle Stellungnahmen zum RefE: das sagen die anderen Akteure zur optionalen Vorbestellfrist

Die Stellungnahmen zum RefE zeigen eindeutig den politischen Willen der Verbände- und Akteurslandschaft zur stärkeren Regulierung von Mietwagenverkehren. So identifiziert nicht nur das Taxigewerbe, sondern auch Gewerkschaften, Kommunen, Umweltverbände und gar oberste Bundesbehörden (z.B. UBA) Nachbesserungsbedarf im Bereich Mietwagenverkehr fest. Konkret fordern u.a. die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, die LHM, der VDV, der Verkehrsclub Deutschland (VCD), ver.di., EVG u.v.m die Einführung einer optionalen Vorbestellfrist für Mietwagen, um den Kommunen Gestaltungsmöglichkeiten bei der Ordnung der Mobilität zu ermöglichen. Der Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. appelliert an den Gesetzgeber, die Empfehlungen aus der Verbändelandschaft ernst zu nehmen und entsprechend aktiv zu werden.

„Es besteht die Gefahr einer ‚Flucht in den Mietwagenmarkt‘ […] Zudem halten wir im Mietwagenbereich eine die Rückkehrpflicht bei Bedarf ergänzende Vorbestellfrist – unmittelbar auf der Ebene des Plattformbetreibers – für sachgerecht, um den gebotenen Abstand zu den anderen Verkehrsformen zu wahren.“ (Bundesvereinigung kommunale Spitzenverbände)

„[…] schlagen wir vor, dass der Aufgabenträger eine Mindestbestellfrist für Mietwagen einführen kann. Indem man dies als Kann-Bestimmung ausgestaltet, wird erreicht, dass eine solche Frist nur dort eingeführt wird, wo es erforderlich ist. Die Regelung sorgt dafür, dass öffentliche Verkehrsinteressen gewahrt werden können […]“ (VDV)

„Ver.di hält die Neuregelung für den Verkehr mit Mietwagen für nicht ausreichend […] ver.di fordert daher, Verkehr mit Mietwagen in Orten mit über 50.000 Einwohnern nur mit Vorbestellung von mindestens drei Stunden zuzulassen.“ (ver.di)

„Es fehlt die Möglichkeit der Einführung einer Vorbestellfrist für per App vermittelte Mietwagenverkehre durch die Genehmigungsbehörde. Der VCD fordert daher, eine Vorbestellfrist für per App vermittelte Mietwagenverkehre in das PBefG aufzunehmen und so diese Verkehre eindeutiger von Taxiverkehren abzugrenzen.“ (VCD)

„Folgende Änderungen im Detail sollten für den Mietwagenverkehr in Betracht gezogen werden: […] Einführung einer Vorbuchungsfrist als klarstellende Abstandsregelung (keine „Echtzeitvermittlung“ von Mietwagen)“ (UBA-Gutachten, November 2020)

III. Fairer Wettbewerb für die besten Fahrerinnen und Fahrer

Jede Person, die Menschen in ihrem Fahrzeug gewerbsmäßig befördert, muss dazu nachprüfbar qualifiziert sein. Der aktuelle Entwurf sieht jedoch vor, dass ausschließlich Taxifahrerinnen und Taxifahrer eine kleine Fachkunde nachweisen müssen, während das für alle anderen Personenbeförderer nicht gilt.

„Da sowohl der Verkehr mit Mietwagen als auch der gebündelte Bedarfsverkehr […] nicht des Nachweises der Fachkunde in einer Prüfung bedürfen […]“ (§ 48 FeV, Stand: 14.12.20 Kabinett)
Für eine solche Handhabe gibt es keine sachliche Rechtfertigung. Die Wiederherstellung der gleichen Bedingungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung im Taxi und Mietwagen einschließlich dem gebündelten Bedarfsverkehr ist unbedingt notwendig. Die Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit bedarf einer sachlich tragenden Rechtfertigung, die auch die Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Verkehrsformen legitimiert. Eine solche Begründung liegt nicht vor und ist somit rechtlich unzulässig. Daraus erfolgt, dass die Einführung eines besonderen Fachkundenachweises als Ersatz für die Streichung der Ortskundeprüfung nicht nur für Taxifahrerinnen und Taxifahrer erfolgen darf. Die für den Fachkundenachweis vorgesehenen spezifischen Fachkenntnisse sind für die Personenbeförderung mit Mietwagen und im gebündelten Bedarfsverkehr ebenso nützlich und aus Sicherheitsgründen notwendig. Sie ergeben sich aus der besonderen Verantwortung, die das Fahrpersonal in der Personenbeförderung gegenüber den Fahrgästen hat – unabhängig davon, mit welchem Verkehrsmittel diese befördert werden.

Deshalb schlägt der Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. (BVTM) vor, folgende Anpassung am Entwurf vorzunehmen – Einfügung einer zusätzlichen Nummer 8 und 9 in § 48 Abs. 4 (FeV):

8. – falls die Erlaubnis für Mietwagen gelten soll – nachweist, dass er die erforderliche Fachkunde besitzt. Der Nachweis kann durch die Bescheinigung einer geeigneten Stelle durchgeführt werden, die die zuständige oberste Landesbehörde, die von ihr bestimmte Stelle oder die nach Landesrecht zuständige Stelle bestimmt. Den Nachweis der Fachkunde bedarf es nicht, wenn die Erlaubnis für Beförderungen in Krankenkraftwagen nach § 1 Abs. 2 Nummer 2 PBefG oder für Beförderungen, die den Rettungsdienstgesetzen der Länder unterliegen, erfolgen.
9. – falls die Erlaubnis für „gebündelte Bedarfsverkehre“ nach § 50 gelten soll – nachweist, dass er die erforderliche Fachkunde besitzt. Der Nachweis kann durch die Bescheinigung einer geeigneten Stelle durchgeführt werden, die die zuständige oberste Landesbehörde, die von ihr bestimmte Stelle oder die nach Landesrecht zuständige Stelle bestimmt.

Offizielle Stellungnahmen zum RefE: das sagen die anderen Akteure zum Fachkundenachweis

Im Rahmen der im Dezember 2020 erfolgten Möglichkeit zur Stellungnahme zum RefE hat sich eine Vielzahl an Akteuren zur Einführung des Fachkundenachweises geäußert. So sprechen sich nicht nur die Länder, sondern auch Umweltverbände (u.a. VCD), die Tourismuswirtschaft (u.a. BTW, RDA) und die Industrie in Form der DIHK für eine einheitliche Regulierung aus:

„Die Einführung des Fachkundenachweises allein für den Taxiverkehr wird als kritisch gesehen. Es sollte entweder sowohl im Taxen- als auch im Mietwagenverkehr der Fachkundenachweis gefordert werden […] Zudem ist die genaue Ausgestaltung des kleinen Fachkundenachweises unklar.“ (Stellungnahme der Länder)

„Bislang sieht der Gesetzesentwurf nur eine Änderung für das Taxigewerbe vor. Da ein hohes Qualitätsverständnis unabdingbar von der Verkehrsart begrüßenswert ist, sollte der kleine Fachkundenachweis in der Fahrerlaubnis-Verordnung auch auf die Fahrer von Mietwagen- und Poolingdiensten ausgeweitet werden.“ (Stellungnahme BTW)

IV. Alle Vermittlungsplattformen müssen für die Einhaltung von Verbraucherschutz und Sozialstandards haften

Wer wie Uber & Co. als Fahrtenvermittler auftritt, der muss auch gegenüber Verbrauchern und Arbeitnehmern haften. Es ist erklärtes Ziel dieser Novelle, die großen Plattformen umfassend in die Verantwortung zu nehmen. Diesem Anspruch wird der aktuelle Entwurf nicht gerecht. Denn: im bisherigen RefE ist keine Legaldefinition für Vermittlungsdienste im Gelegenheitsverkehr enthalten noch wird aus dem Entwurf ersichtlich, wie eine Genehmigung von Vermittlungsdiensten erfolgen soll. Zudem lässt die aktuelle Regelung konkrete Konsequenzen im Hinblick auf die rechtlichen Folgen für die Vermittlungsdienste nicht erkennen.

Der Bundesverband Taxi und Mietwagen e.V. empfiehlt deshalb die Einführung eines eigenen Genehmigungstatbestandes für Vermittlungsdienste auf Grundlage eines § 1b PBefG. Der BVTM schlägt vor:

Einführung von: „§ 1 Abs. 1b – Vermittlungsdienste sind app- und internetbasierte Dienste, die Fahrtbestellungen für entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderungen mit Taxis oder Mietwagen annehmen und an angeschlossene Unternehmen weiterleiten, („Partnerunternehmen“). Die Annahme und Weiterleitung wird durch Algorithmen gesteuert und der Vermittlungsdienst operiert als Organisator der gesamten Beförderung von der Bestellung über die Abwicklung und Bezahlung der Fahrt.“

Einführung von: „§ 2 Abs. 1b – Genehmigungspflichtig sind auch Vermittlungsdienste nach § 1 Abs. 1b, wenn dem Vermittlungsdienst mehr als 100 Fahrzeuge für den Mietwagenverkehr gem. § 49 Abs. 4 angeschlossen sind und der Vermittlungsdienst maßgeblich organisatorischen Einfluss au die vermittelten Beförderungen nimmt, insbesondere durch die Auswahl der Partnerunternehmen, Preisbildung für die Beförderungsfahrten oder dem Werbeauftritt als Beförderungsunternehmen“

Einführung von: „§ 9 Abs. 1 Nummer 6 – Bei einem Vermittlungsdienst gem. § 1 Abs. 1b und § 2 Abs. 1b für das Gebiet, in dem der Vermittlungsdienst Beförderungsfahrten anbietet.“

Einführung von: „§ 12 Abs. 1 Nummer 5 – Bei Vermittlungsdiensten gem. § 1 Abs. 1b: Einen Geschäftsplan, der erkennen lässt, welche verkehrlichen Auswirkungen in dem Genehmigungsbezirk zu erwarten sind (z.B. zusätzliche Verkehrsbelastung durch Individualverkehr in Innenstädten; Auswirkungen auf andere öffentliche Verkehrsmittel) und der darlegt, wie die gesetzlichen Bestimmungen für den Mietwagenverkehr (Auftragseingang am Betriebssitz des Unternehmens und Rückkehrpflicht) durch effektive Maßnahmen im System des Vermittlungsdienstes organisiert und durchgesetzt werden“.

Einführung von: „§ 13 Absatz 5b – Bei einem Vermittlungsdienst § 1 Abs. 1b kann die Genehmigung versagt werden, wenn bei Beantragung der Genehmigung kein Geschäftsplan gem. § 12 Abs. 1 Nummer 5 vorgelegt wird oder wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen durch die Ausübung des beantragten Verkehrs beeinträchtigt werden. Bei der Prüfung sind insbesondere die Auswirkungen des beantragten Verkehrs auf den örtlichen öffentlichen Nahverkehr, den Bedarfslinienverkehr, den vorhandenen gebündelten Bedarfsverkehr und das örtliche Taxigewerbe zu berücksichtigen. Die Behörde kann statt der Ablehnung des Antrages auch die Anzahl der an dem Vermittlungsdienst teilnehmenden Mietwagen begrenzen.“

Offizielle Stellungnahmen zum RefE: das sagen die anderen Akteure zu Vermittlungsdiensten

Entlang der eingereichten Stellungnahmen zum RefE PBefG lässt sich der Wunsch nach Nachbesserungsbedarf im Bereich Regulierung von Vermittlungsdiensten identifizieren. Konkret wird von diversen Akteuren (u.a. Kommunen, Länder, Umweltverbände, Tourismusbranche) eine Konkretisierung der Pflichten, Verantwortungen und Handlungsoptionen von Vermittlungsdiensten gefordert.

„Daher wird eine klarstellende Regelung in § 2 PBefG präferiert. Jedenfalls müsste jedoch in der Begründung zu § 1 Absatz 1a) in der Begründung verdeutlicht werden, welche Genehmigungsvoraussetzungen für den Vermittlungsdienst einschlägig sind und welche Anforderungen mit der Genehmigung für die Geschäfte des Vermittlungsdienstes verbunden sind“ (Stellungnahme der Länder).

„Wir vermissen in dem Gesetzentwurf allerdings einen eigenen Genehmigungstatbestand, der die insoweit zu erfüllenden Anforderungen und Genehmigungsvoraussetzungen festlegt, um die Genehmigungspflicht umzusetzen. Erforderlich ist deshalb insoweit ein eigenständiger Genehmigungstatbestand für den Plattformbetreiber, der sich stimmig in die Regelungssystematik der einzelnen Verkehrsformen einfügt und der insoweit einen eigenständigen Beitrag zur Sicherstellung eines Level-Playing-Fields leistet. Ferner fordern wir, die klassischen Taxizentralen ebenfalls nicht von § 1 Abs. 1a PBefG-E zu erfassen, da nie die Absicht bestand, diese einer gesonderten Genehmigungspflicht zu unterwerfen“ (Kommunale Spitzenverbände)

„Die Einführung einer Genehmigungspflicht für Vermittlungsplattformen bewerten wir als positiv, allerdings wäre eine detailliertere Ausgestaltung wünschenswert, da nicht klar wird, an welche Bedingungen die Genehmigung geknüpft wird und welche Rechte und Pflichten sich daraus ergeben“ (NABU).

V. Echter Verbraucherschutz braucht transparente und verlässliche Preise

Verbraucher müssen sich auch in Zukunft auf das Taxi verlassen können. Ein wesentlicher Teil dieser Verlässlichkeit ist der kommunal festgelegte Taxitarif. Hier muss die Flexibilisierung Augenmaß beweisen: Die Novelle ist so anzupassen, dass sie den Verbraucherschutz stärkt, aber gleichzeitig das verlässliche System des Taxiverkehrs erhält. Dafür braucht es keinen Tarifkorridor, sondern eine tarifliche Festpreis-Option, die Sicherheit für den Kunden schafft. Konkret schlägt der BVTM vor, dies in § 51 Abs. 1 Satz 2 Nummer 1 PBefG zu verankern

„Grundpreise, Kilometerpreise, Zeitpreise und Festpreise für den Bestellmarkt auf Basis des Taxitarifs“

In der Praxis dominiert der Wunsch der Fahrgäste, bei Fahrtbestellungen einen fest vereinbarten Fahrpreis vor Fahrtantritt zu vereinbaren. Denn das schafft Sicherheit und Vertrauen. Die im bisherigen Entwurf enthaltene Regelung, wonach Festpreise nur für besondere Fahrtstrecken in der Tarifordnung festgelegt werden dürfen, verbessert die Wettbewerbsfähigkeit des Taxigewerbes gegenüber dem Mietwagenverkehr nicht wesentlich. Da diese Festpreis-Regelungen für feste Relationen auch nur für vorbestellte Fahrten gelten sollen, fällt die neue Regelung sogar hinter den Status Quo in vielen Tarifbezirken zurück.

Die Festlegung eines Tarifkorridors für Bestellfahrten würde zudem rechtliche Schwierigkeiten hervorrufen, wenn die Bestellung über die (überwiegend genossenschaftlich organisierten) Taxizentralen erfolgen. In Großstädten erfolgen Taxibestellungen aufgrund der hohen Zahl an Einzelunternehmern (ca. 75%) fast ausschließlich über Taxizentralen. Nach der Rechtsprechung ist den Taxizentralen aufgrund von wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen die Festlegung oder Empfehlung von einheitlichen Fahrpreisen für die Vermittlung angeschlossenen Unternehmen untersagt (vgl. LG Frankfurt, Urteil vom 13.09.1998, Az. 3/12 0 84/89, NJW-RR 1990, 1004).

Offizielle Stellungnahmen zum RefE: das sagen die anderen Akteure zum Tarifkorridor

„Ein Preiskorridor mit Mindest- und Höchstpreisen im Taxenverkehr ist abzulehnen. Ver.di fordert die ersatzlose Streichung des § 51 Abs. 1 Satz 3.“ (ver.di)

„Die im Referentenentwurf in Satz 3 gewählte Formulierung könnte hinsichtlich des Bezugs „für bestimmte Fahrtstrecken“ missverständlich sein. Es wird daher vorgeschlagen, die Formulierung so anzupassen, dass klargestellt ist, dass für vorbestellte Fahrten sowohl ein Tarifkorridor als auch ein Festpreis festgelegt werden kann und Festpreise für bestimmte Strecken auch im Wink- und Wartemarkt zulässig sind“ (Stellungnahme der Länder).

„Flexible Tarife im Taxiverkehr lehnen wir ab. Abgesehen von Großkunden sind keine Verbesserungen für die Fahrgäste zu erwarten, da die daraus folgende Notwendigkeit, vielfach die niedrigen Preise zu akzeptieren, die Existenz kleinerer Taxiunternehmen gefährdet, Fahrgäste zu bestimmten und oft nicht vorhersehbaren Zeiten Höchstpreise bezahlen müssen und die Preisgestaltung insgesamt intransparent wirkt“ (EVG).

VI. Auch Taxi-Pooling muss rechtssicher zugelassen werden

Das beste Pooling ist das, was in bestehenden Fahrzeugen stattfindet. Wird der aktuelle RefE unverändert Gesetz, werden genau die Angebote des Taxigewerbes rechtlich angegriffen, die schon heute moderne, umweltschonende und flexible Mobilität on demand anbieten. Die Novelle muss klarstellen, dass Taxi-Fahrzeuge an einem genehmigten Pooling-Angebot teilnehmen können, sofern die Verfügbarkeit von Taxis dennoch ausreichend bleibt. Denn bereits heute findet eine Vielzahl an Fahrten im Rahmen von u.a. Schülerverkehren und Krankentransporten als Sammelbeförderung statt. Dieses Potenzial muss das PBefG aufgreifen.

Der Entwurf muss deshalb klarstellen, dass Taxi-Fahrzeuge, ohne hierfür eine zusätzliche Genehmigung erwerben müssen, auch weiterhin Sammelbeförderung und Einzelplatzvermietung durchführen können. Dies muss auch in Städten über 50.000 Einwohnern zulässig bleiben. Der BVTM schlägt eine ausdrücklich klarstellende Zulassung von Taxi-Sammelverkehren in § 47 PBefG vor.